2.2. Factores clave en la formulación de política de ALTV

Hay varios factores clave a considerar a lo largo del proceso de elaboración de políticas de ALTV. Se presentan en detalle en esta sección.

2.2.1. Alinear el ALTV con los contextos nacionales y locales

Los factores contextuales son críticos en la formulación de políticas nacionales de ALTV, ya que estas políticas deben relacionarse explícitamente con las prioridades de desarrollo nacional y garantizar la coherencia con otras estrategias gubernamentales y públicas relacionadas. Por lo tanto, el análisis debe usarse para mejorar el diseño y la implementación de intervenciones de ALTV sensibles al contexto, identificando parámetros generales y orientaciones potenciales para las políticas de ALTV. Un análisis más detallado a nivel provincial, local y comunitario también brindará información sobre los tipos de intervenciones que probablemente resulten en oportunidades de aprendizaje viables, relevantes y accesibles para los educandos de todas las edades y circunstancias. Este análisis contextual debe identificar los problemas y el tipo de beneficiarios que la política de ALTV pretende apoyar y debe considerar cómo se implementará la política de ALTV. Se deben examinar los siguientes factores:

1) Tendencias demográficas, ya que brindan información sobre el tamaño de los diferentes grupos sociales que pueden necesitar tipos específicos de oportunidades educativas. Los datos del censo nacional, organizados por edad, género, hogar y ubicación, constituyen la principal fuente de información, complementada con otras fuentes relacionadas con la migración.

2) Características de los sistemas educativos, ya que las políticas de ALTV deben tener plenamente en cuenta la situación educativa prevaleciente en un país. Cualquier política o desarrollo educativo debe basarse en un análisis sistemático y profundo de las realidades y desafíos utilizando los datos disponibles de los sistemas de información de gestión educativa (SIGE). Las cifras analizadas deben proporcionar una base importante para el diseño de políticas de ALTV que apunten a responder a las demandas de aprendizaje actuales y futuras de los adolescentes y jóvenes, así como de competencias básicas entre la población adulta.

3) Condiciones económicas locales, dado que la distribución del ingreso es uno de los principales factores que explican la falta de acceso a oportunidades de aprendizaje para jóvenes y adultos. Este análisis apoyará las intervenciones del ALTV con el objetivo de reducir los efectos negativos de las desigualdades económicas. Los datos de los censos y encuestas económicos y laborales nacionales también pueden respaldar este análisis.

4) El desempleo y sus causas, ya que las políticas que apuntan a mejorar la empleabilidad mediante la adopción de una perspectiva de ALTV deben fortalecer los vínculos existentes entre todas las agencias gubernamentales y apoyar la educación y el desarrollo económico. Al diseñar políticas de ALTV, los analistas deben tener en cuenta el perfil del empleo en el país y estimar los efectos potenciales de las intervenciones del ALTV. Además, se deben analizar las condiciones de los jóvenes que no estudian, ni trabajan ni reciben formación (ninis), junto con información sobre la adopción de profesiones (incluidas las brechas de competencias existentes y potenciales) y las brechas en las cualificaciones educativas entre los empleados y desempleados.

5) La igualdad de género es otro factor que hay que considerar, ya que las políticas de ALTV deben enfocarse en temas relacionados con el acceso diferenciado a la educación, el trabajo, la libertad de movimiento y de decisión, la discriminación, la violencia de género y la seguridad personal. La comprensión de estos problemas permitirá identificar si las políticas de ALTV promueven la igualdad de oportunidades y en qué medida las oportunidades socioeconómicas están abiertas para mujeres y hombres por igual.

6) Las minorías y los grupos indígenas merecen especial atención al diseñar e implementar políticas de ALTV, ya que a menudo se encuentran en una posición de desventaja. Las encuestas en el nivel apropiado (regional, local y comunitario) pueden brindar claridad sobre las necesidades de aprendizaje de las minorías y los grupos indígenas, que luego pueden tenerse en cuenta en el desarrollo de políticas. Las minorías pueden identificarse por etnia, estatus socioeconómico, estilo de vida, religión y cultura, o ubicación, entre otros factores.

7) Entorno físico y social, ya que vivir en un entorno rural, urbano o periurbano impacta la decisión de aprender o continuar aprendiendo y cómo se brinda el aprendizaje, desde la primera infancia hasta el aprendizaje de adultos. Los responsables de la formulación de políticas deberían estudiar los datos estadísticos sobre las proporciones de la población que vive en diversas condiciones para determinar las necesidades particulares de aprendizaje y ocupacionales en cada contexto.

8) La interacción de todos estos factores, dado que los temas señalados anteriormente se interrelacionan y afectan la distribución de oportunidades de aprendizaje. Un análisis exhaustivo y la comprensión de estas interacciones permitirán a los responsables de la formulación de políticas evaluar qué factores pueden tener la mayor influencia en el acceso, la participación y la finalización de la educación, así como determinar cómo se debe orientar la política de ALTV.

Recuadro 2.2. El ALTV en la práctica Un caso de política de ALTV que responde a los cambios demográficos El Capítulo 1 destacó el envejecimiento de la población que está ocurriendo en muchas sociedades alrededor del mundo; las políticas con una perspectiva de aprendizaje a lo largo de toda la vida solo pueden ser demográficamente sensibles si responden a dichos cambios. En Luxemburgo, el Ministerio de Educación apoya a los estudiantes en riesgo de quedar excluidos por la brecha digital –incluidas las personas mayores y los grupos de bajos ingresos– mediante la emisión de diplomas para aquellos que buscan un 'führerschein de Internet' ('führerschein' significa 'permiso de conducir ' en alemán, uno de los tres idiomas oficiales de Luxemburgo). Este es un curso intensivo de 20 horas facilitado por capacitadores que están disponibles para sesiones individuales y grupales a bajo costo. Los cursos de actualización también están disponibles y permiten a los alumnos mejorar su conocimiento de formas particulares de TIC, como soportes lógicos [software] de comunicaciones o compras por Internet. De manera similar, en Singapur se ha desarrollado un programa específicamente para personas mayores. Silver Infocomm Junctions son centros de aprendizaje digital donde se ofrecen cursos similares a los de Luxemburgo. Estos centros son productos de la Silver Infocomm Initiative (SII), una política más amplia lanzada en 2007 para extender la inclusión digital a los grupos demográficos de mayor edad en el país. Fuente: UNESCO, 2018a

2.2.2. Crear una visión integral para el ALTV

Por las características de las iniciativas de ALTV, su adopción exige un marco político favorable para garantizar una colaboración eficaz. Esto se logra cuando todos los actores sociales interesadas valoran el ALTV como una intervención eficaz y financieramente factible, y cuando los beneficiarios están convencidos de que las intervenciones de ALTV significarán claros beneficios para ellos. Si se cumplen estas condiciones, aumentará la probabilidad de adoptar e implementar el ALTV con éxito. Esto exige una visión integral y compartida del ALTV con la que los actores sociales interesados se comprometen y participan. Cualquier visión nacional del ALTV también debe ser clara, coherente, integral y convincente, ya que un enfoque bien articulado facilita un amplio apoyo, ayuda a asegurar el compromiso de todos los actores sociales interesados y brinda orientación para perseguir las prioridades políticas.

Dicha visión debe basarse inicialmente en la identificación de problemas o cuestiones de política que afectan actualmente al país o que tengan una alta probabilidad de afectar el desarrollo nacional en el futuro. Esto se refiere a la justificación del ALTV explorada en el Capítulo 1. El ALTV puede abordar problemas complejos situados en la intersección de diferentes dominios de políticas públicas. Para tomar un ejemplo, un informe publicado por el UNESCO World Water Assessment Programme (WWAP) [Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos de la UNESCO] (Miletto et al., 2017) describe cómo, en los países en desarrollo donde la agricultura es el sector dominante del empleo, existe un vínculo entre la escasez de agua (causada por el cambio climático), desempleo juvenil, emigración y desigualdad de género. En esta confluencia de problemas, la escasez de agua alimenta el desempleo entre los trabajadores agrícolas, muchos de los cuales son hombres jóvenes que posteriormente migran en busca de trabajo. Esto, a su vez, puede suponer una carga mayor para las mujeres que se quedan –a menudo sin un aumento concomitante de sus derechos–, lo que significa que las disparidades de género se profundizan. Este ejemplo contiene múltiples problemas de política pública con causas interrelacionadas que no pueden abordarse adecuadamente con un enfoque fragmentario y, en cambio, requieren intervenciones integrales. Como el ALTV es holístico y multisectorial, se puede utilizar para abordar múltiples cuestiones de política al mismo tiempo. En este caso, se necesita una respuesta más sensible y planificada a la migración basada en programas de aprendizaje no formales e informales, junto con oportunidades de aprendizaje sensibles al género.

Una exploración amplia de los problemas puede conducir a la identificación de unas pocas prioridades políticas seleccionadas que el ALTV debe abordar. Este es un proceso particularmente sensible y complejo en el caso del diseño de políticas de ALTV, dado que (a) existe una amplia gama de poblaciones objetivo (por ejemplo, niños, jóvenes, adultos, personas mayores, inmigrantes, mujeres y minorías, entre otros); (b) existen potencialmente múltiples problemas por abordar (por ejemplo, desempleo, ciudadanía global, promoción de la democracia, asimilación, paz, inseguridad financiera, educación para la salud y el medio ambiente, alfabetización informacional, analfabetismo y espíritu empresarial, entre varios otros); y (c) existen múltiples modalidades a considerar, basadas en modelos de aprendizaje formales, no formales e informales.

Una visión nacional del ALTV bien desarrollada ayuda a los responsables de la formulación de políticas a repensar cómo articular el ALTV dentro de las estrategias de desarrollo nacional y los marcos legales, y cómo traducir estas definiciones en documentos y procesos de políticas específicos en diferentes sectores e instituciones. A la luz de los desafíos globales que enfrenta la humanidad, cualquier visión nacional del ALTV también debe estar alineada con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Marco de Acción de Educación 2030, vinculando los objetivos globales con contextos nacionales únicos. Varios países ya han desarrollado una visión nacional del ALTV mediante políticas y estrategias específicas. La Política Nacional de Camboya sobre el Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida, por ejemplo, presenta una visión para “desarrollar a cada ciudadano camboyano para que adquiera conocimientos, habilidades, actitudes y valores para contribuir al crecimiento económico y promover la armonía individual y social mediante [...] oportunidades de aprendizaje a lo largo de toda la vida en todos los contextos y en cualquier momento, en cualquier lugar y por cualquier medio” (Royal Government of Cambodia, 2019, p. 3).

Recuadro 2.3. El ALTV en la práctica Visiones nacionales La Estrategia para el aprendizaje a lo largo de toda la vida en Noruega (Norwegian Ministry of Education and Research, 2007) considera el ALTV como un proceso educativo continuo, desde la niñez hasta la edad adulta y la vejez. Así mismo, considera que el ALTV es esencial para el desarrollo de la persona, la democracia y la sociedad, así como para la vida laboral. La estrategia reconoce el ALTV como un concepto para todas las formas de aprendizaje a lo largo de la vida y reconoce el conocimiento, las habilidades y las experiencias que una persona ha adquirido a través de la educación y la formación, el trabajo remunerado o no remunerado, así como la participación en la sociedad. Entre otras cosas, la visión de Noruega enfatiza la necesidad de mejorar la colaboración entre el sistema educativo y la vida laboral, aumentar la participación en el aprendizaje entre los trabajadores mayores y las personas con experiencia educativa limitada, así como mejorar la documentación y validación del aprendizaje no formal e informal de las personas. Otros países también han incluido una visión nacional del ALTV en su legislación. La constitución de la República de Corea, por ejemplo, reconoce que todos los ciudadanos “tendrán el mismo derecho a recibir una educación que corresponda a sus capacidades” y otorga al estado el deber de “promover la educación a lo largo de la vida” (MEST, 2012, p. 10). El término ‘educación a lo largo de toda la vida’ denota procesos de aprendizaje no formal en los que las personas se involucran después de la educación formal, los estudios profesionales y la educación superior, o en paralelo a ellos. De acuerdo con la Ley de Educación a lo largo de la vida del país de 2009, la “educación a lo largo de toda la vida” se refiere a todo tipo de actividades educativas sistemáticas, “incluida la capacidad escolar que complementa la educación [...] educación para mejorar las capacidades profesionales, educación en humanidades y artes liberales, educación para la cultura [...] [y] educación para la participación ciudadana' (MEST, 2009, p. 1). La ley establece que todos los niveles de gobierno son responsables de promover políticas de educación a lo largo de la vida, y llama al Ministerio de Educación a desarrollar un plan integral de promoción de la ALTV cada cinco años a nivel nacional, estableciendo objetivos de política de mediano y largo plazo, así como la dirección básica de la promoción del ALTV (MEST, 2017). El cuarto y actual Plan Nacional de Promoción del Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida del país (2018-2022) fortalece esta visión nacional para el ALTV (citado en: UIL, 2020).

2.2.3. Establecer acuerdos de gobernanza y participación de los actores sociales interesados

Los gobiernos nacionales a menudo crean el marco y las condiciones para asociaciones significativas y el avance de la política de ALTV entre ministerios, departamentos y gobiernos locales. Además, pueden garantizar una mayor coordinación dentro y entre los departamentos, así como mejorar las sinergias entre el gobierno y los socios de diferentes sectores. Estas sinergias son esenciales en un mundo caracterizado por rápidos cambios tecnológicos, ambientales, sociales y económicos.

Sin embargo, los gobiernos nacionales no son los únicos responsables de diseñar e implementar políticas de ALTV: se requieren nuevas formas de gobernanza para captar los beneficios multisectoriales del ALTV. En primer lugar, un enfoque integral de la política de ALTV es esencial dentro del propio sector educativo. Esto debería abarcar todos los modos de aprendizaje e involucrar a todas las áreas de la educación, desde la atención y educación de la primera infancia (AEPI) hasta la educación superior, incluida la educación y la formación técnica y profesional (EFTP), así como la educación para adultos y continua, y la educación para las personas mayores. Además, se necesita colaboración y coordinación entre diferentes áreas, sectores, agencias, organizaciones y niveles de gobierno. Esto puede implicar el establecimiento de marcos de políticas interdepartamentales/interministeriales y la creación de órganos de supervisión para garantizar una mayor coordinación.

Los gobiernos pueden optar por delegar más responsabilidad en la formulación de políticas a nivel de ciudad o subregional. La descentralización de los acuerdos de gobernanza puede ocurrir de diferentes maneras; por ejemplo, a través del modelo de ciudad del aprendizaje o redes de centros comunitarios de aprendizaje (CCA). En un contexto de prestación cada vez más diversificado, el gobierno central debe proporcionar recursos para apoyar las iniciativas locales y ayudar a los educandos a acceder a los servicios que necesitan, como en el caso de los enfoques de gobernanza basados en asociaciones utilizados para las ciudades del aprendizaje.

Es importante que la cooperación para la formulación de políticas de ALTV cruce los límites entre el aprendizaje formal, no formal e informal. También se requiere colaboración para materializar el potencial multisectorial y multidisciplinario del ALTV en áreas como la salud, el cambio climático, la seguridad y la justicia. Los actores sociales interesados del sector privado, las instituciones culturales y la sociedad civil, junto con los ministerios y los gobiernos locales, tienen un papel importante que desempeñar en la política de ALTV, para integrarlo en la vida y el trabajo cotidianos de los ciudadanos, asegurando que sus demandas de aprendizaje sean expresadas, escuchadas y satisfechas.

Recuadro 2.4. El ALTV en la práctica Cooperación multisectorial El gobierno debe reconocer la importante contribución de las entidades no gubernamentales, incluidas las organizaciones de desarrollo nacionales e internacionales, las empresas, los sindicatos, las bibliotecas y las instituciones culturales, y facilitar su participación. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) pueden ser socios importantes, particularmente en la provisión de educación comunitaria. En Viet Nam, por ejemplo, la Vietnam Association for Learning Promotion (VALP) [Asociación Vietnamita para la Promoción del Aprendizaje] administra una red que conecta a las organizaciones del nivel central con los niveles provincial, distrital y comunal, así como con actividades de base. La misión de la VALP es promover y facilitar el aprendizaje para todos, con el objetivo final de construir una sociedad del aprendizaje, implementar proyectos y actividades locales y centros comunitarios de aprendizaje (CCA) (Columbia Southern University, 2022). Las organizaciones a nivel regional también tienen un papel importante que desempeñar. En el sur de África, por ejemplo, la Southern African Development Community (SADC) [Comunidad de Desarrollo de África Austral] está creando nuevas oportunidades para desarrollar marcos regionales y locales de cualificación para el ALTV que faciliten la movilidad laboral transfronteriza (SADC, 2022). El gobierno nacional debe reconocer y apoyar a las ONG como socios importantes en el desarrollo de la política nacional de aprendizaje a lo largo de toda la vida. Otro ejemplo lo proporciona el sector salud. Desde la adopción de la Carta de Ottawa para la Promoción de la Salud de 1986 (OMS, 2022), la Organización Mundial de la Salud (OMS) [World Health Organization, WHO] ha pedido reiteradamente a los países que dediquen parte de su gasto en salud a la promoción de la salud mediante la educación para reducir la demanda creciente y potencialmente insostenible de servicios de salud curativa (WHO, 2016). Sin embargo, a pesar de la clara evidencia de los beneficios a largo plazo y el ahorro de costos en la inversión en promoción y educación para la salud, la mayoría de los países aún no alcanzan la asignación sugerida del 3 % al 4 % del gasto total en salud. Esto representa una oportunidad perdida para permitir que los ciudadanos desempeñen un papel activo en la mejora de su propia salud, participen en acciones comunitarias para la salud, y presionen a los funcionarios y gobiernos electos para que cumplan con sus responsabilidades en la reparación de las desigualdades en salud. Satisfacer las necesidades de alfabetización en salud de las sociedades más desfavorecidas y marginadas en particular acelerará el progreso en la reducción de las desigualdades en la atención médica y la prevención.

Los capítulos 3 y 4 brindarán más información sobre cómo los responsables de la formulación de políticas pueden responder a los desafíos y oportunidades de la gobernanza del ALTV, particularmente en términos de implementación.

Las políticas de ALTV deben ser políticamente factibles para garantizar el apoyo de los actores sociales interesados relevantes y el público en general, a fin de aumentar la probabilidad de la promulgación, la implementación y la evaluación. La formulación eficaz de políticas de ALTV debe ser un proceso bien organizado, durante el cual estén claros los roles y responsabilidades, los arreglos de coordinación y las estructuras de trabajo. Un paso importante en este proceso consiste en establecer prioridades políticas y desarrollar una propuesta coherente sobre la cual consultar a los actores sociales interesados relevantes. Identificar, involucrar y asegurar el apoyo de los actores sociales interesados clave contribuye al desarrollo exitoso de políticas y la implementación efectiva. Los actores sociales interesados clave para el ALTV generalmente incluyen:

• el ministerio de educación, sus departamentos y agencias afiliadas;
• el ministerio de finanzas;
• el parlamento;
• otros ministerios y departamentos, que, según la distribución de responsabilidades, pueden incluir al ministerio de asuntos sociales o bienestar social, el ministerio de desarrollo social, el ministerio de agricultura, el ministerio de relaciones exteriores, el ministerio de salud, el ministerio de igualdad de género o de asuntos de la mujer, el ministerio de empleo o trabajo, el ministerio de desarrollo económico, el ministerio de ciencia y tecnología, y el ministerio de cultura;
• instituto/agencia nacional de estadística;
• agencia nacional de validación y acreditación;
• agencia nacional de educación y formación profesional;
• agencias para el desarrollo profesional del profesorado;
• gobiernos provinciales y distritales, y consejos municipales;
• gremios y sindicatos de docentes, organizaciones laborales;
• representantes del sector privado;
• investigadores en los campos del ALTV, AEPI, EFTP y educación de adultos;
• consejo nacional de la juventud, asociaciones de mujeres y representantes de grupos minoritarios;
• organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil activas en el campo de la educación y los asuntos sociales;
• asociados internacionales para el desarrollo;
• proveedores de educación formal y no formal.

Los responsables de la formulación de políticas deben identificar a los actores sociales interesados y sus prioridades para determinar los roles de las partes interesadas potenciales en el proceso de políticas. Para involucrar de manera constructiva a actores sociales interesados clave en un proceso participativo, los responsables de la formulación de políticas deben fomentar una cultura de debate democrático y abierto. Además, la existencia de estructuras formales (p. ej., un comité consultivo con representación de los diferentes actores sociales interesados), tradiciones (procesos similares observados en el pasado) y herramientas (p. ej., un borrador con propuestas de políticas sobre las que los actores sociales interesados pueden comentar) para el diálogo sobre políticas puede resultar en un enfoque participativo más eficaz y eficiente.

Recuadro 2.5. El ALTV en la práctica Política de ALTV políticamente factible La Austrian Strategy for Lifelong Learning [Estrategia Austriaca para el Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida] (Austrian Federal Ministry of Education, Arts and Culture et al., 2011) fue desarrollada y lanzada por cuatro ministerios federales: el Ministerio de Educación, Arte y Cultura; el Ministerio de Ciencia e Investigación; el Ministerio de Trabajo, Asuntos Sociales y Protección del Consumidor; y el Ministerio de Economía, Familia y Juventud. Para coordinar el proceso de implementación, se estableció un grupo de trabajo compuesto por un representante de cada ministerio involucrado. Además del grupo de trabajo, se estableció una plataforma nacional, ALTV: 2020, para garantizar una amplia participación de los actores sociales interesados relevantes en múltiples niveles en el proceso de implementación. La factibilidad política se vio fortalecida por el desarrollo conjunto de la política por múltiples ministerios gubernamentales, así como por la participación de una muestra representativa de la sociedad en la plataforma nacional. Participaron representantes de ministerios, interlocutores sociales, gobiernos estatales y municipales, universidades e instituciones de educación de adultos, el servicio de desempleo e investigadores.

Finalmente, la política de ATLV está inherentemente vinculada a la planificación participativa. No es simplemente una intervención para promover el crecimiento económico y el desarrollo, sino también un promotor de la deliberación democrática y el debate público. Por lo tanto, una política de ALTV debe estar conformada por ejercicios de consulta organizados por agencias gubernamentales o basados en las opiniones de organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, grupos de defensa, expertos o cabilderos privados. También podría responder o abordar contextos nacionales, históricos y políticos, incluidas políticas actuales o anteriores en el área bajo revisión, restricciones culturales y económicas, o agendas sociales, políticas y económicas actuales o pasadas. Una política también debe basarse en la mejor información disponible sobre intervenciones y prácticas anteriores eficaces, así como áreas que requieren mejoras. Para ser eficaces, las políticas deben tener en cuenta las circunstancias y necesidades, los contextos políticos y las capacidades institucionales disponibles.

2.2.4. Hacer que la política de ALTV sea financieramente viable

Convertir una visión del ALTV en una política con programas eficaces requiere un proceso de planificación eficaz de inversión financiera en educación y aprendizaje. Si se desea que el aprendizaje continúe a lo largo de la vida de las personas, es fundamental establecer incentivos financieros para movilizar una participación mayor y más amplia. Se requieren estrategias de financiamiento innovadoras para asegurar los recursos necesarios a fin de lograr los objetivos incluidos en cualquier política nacional de ALTV. Para ser creíble y eficaz, una política debe ir acompañada de un marco adecuado de costos y financiamiento, sobre la base del cual se desarrollarán estrategias detalladas de financiamiento y mecanismos de incentivos en la implementación del plan.

El ALTV es ofrecido por una amplia gama de proveedores que atienden a poblaciones muy heterogéneas de educandos. Por lo tanto, las políticas de financiación deben abarcar tanto la forma en que se pueden movilizar los recursos financieros como la forma en que los diferentes organismos pueden gastarlos de manera eficaz. Al movilizar financiamiento de una diversidad de fuentes, los países pueden garantizar mejores niveles de inversión en el aprendizaje a lo largo de toda la vida; y a través de la utilización justa y eficaz de los recursos financieros, pueden garantizar que sus sociedades obtengan los beneficios más amplios que puede brindar el aprendizaje a lo largo de toda la vida (UIL, 2013). Es importante considerar qué puede financiar el gobierno y para qué programas se necesitan otras fuentes (UIL, 2016a).

Las formas en que se financian las actividades de aprendizaje varían mucho pero, al observar específicamente la educación y la capacitación formales y no formales, es posible identificar algunos instrumentos típicos de financiación. Los tipos de educación y capacitación no formal incluyen la provisión dentro del sector privado, el sector de voluntariado, la comunidad y el lugar de trabajo, así como por parte de individuos. La financiación pública tiende a distribuirse a través de una variedad de instrumentos: fórmula de financiación, financiación de programas, financiación de proyectos, subvenciones directas, incentivos fiscales, subvenciones de impuestos, licencias de formación, préstamos y cuentas individuales de aprendizaje (véase el Recuadro 2.6).

Recuadro 2.6. El ALTV en la práctica Cuentas individuales de aprendizaje A veces denominadas ‘sistemas de vales’, las cuentas de aprendizaje individuales brindan a personas específicas el derecho a acceder a actividades de aprendizaje específicas de una variedad de proveedores aprobados. Los vales se distribuyen comúnmente a través de un programa activo del mercado laboral, que también brinda servicios de orientación y asesoramiento de apoyo. Las cuentas de aprendizaje individual también se utilizan para ayudar a las personas a acceder al aprendizaje tanto no profesional como profesional de su elección. En Francia, la formación es un “derecho individual”: se enmarca de esta manera para promover el progreso social y reducir la desigualdad en el acceso. Sus dos componentes principales son el permiso individual de formación (congé individuel de formation–CIF) e, implementado más recientemente, la cuenta personal de formación (compte personnel de formation–CPF). Esta última permite a las personas –empleadas o desempleadas– revisar información relevante para su carrera, oportunidades de capacitación, asistencia por desempleo y otras protecciones sociales. Formulado como un esquema de "derecho individual", la cuenta personal es portátil y puede moverse con el individuo a medida que obtiene o cambia de empleo. Se informó que, en 2016, se aprobaron casi 500.000 solicitudes pertenecientes al sistema CPF, siendo el 65 % del total realizado por solicitantes de empleo y el 35 % por trabajadores ocupados. Fuente: Cedefop 2016, 2018.

Varios de estos instrumentos de financiación pública se basan en la colaboración del sector privado; además, hay una serie de instrumentos de financiación dirigidos por el empleador (p. ej., formación en el puesto de trabajo), colectivos (p. ej., subvenciones públicas y contribuciones compartidas) y gestionados por los educandos (p. ej., préstamos para estudiantes y ahorros individuales) (Schuetze, 2009). Por lo tanto, una política debe proporcionar una indicación de cómo los instrumentos de financiación contribuirán a lograr los objetivos específicos e identificar los factores que deben tenerse en cuenta al diseñar los instrumentos de financiación, alineados con los principales objetivos de la política.

Si bien ampliar el acceso a las oportunidades de aprendizaje es un desarrollo positivo, la expansión rara vez se encuentra con un aumento proporcional en la asignación presupuestaria. Esto pone a las finanzas públicas bajo presión. Hay varias respuestas disponibles para los países: aprovechar los recursos existentes de manera más eficaz, mejorar las medidas de rendición de cuentas para las inversiones públicas en educación y, quizá lo más importante, explorar e implementar nuevas formas de movilizar recursos para la educación, incluso a través de acuerdos con actores sociales interesados que operan fuera del sector público. (UNESCO, 2015). Los enfoques alternativos para la movilización de recursos pueden generar nuevas oportunidades para la educación al reducir la dependencia del sector del presupuesto nacional. Más allá de los límites de la educación formal, las actividades que caen dentro del ámbito del ALTV son casi innumerables y, por lo tanto, si bien es valioso considerar los instrumentos de financiación típicos detallados anteriormente al formular políticas de ALTV, también se deben considerar alternativas. Dependiendo del programa o actividad, las medidas de financiación pueden implicar cooperación y alianzas multisectoriales y financiación comunitaria, así como incentivos para proveedores y educandos.

Las iniciativas locales para la movilización de recursos también son importantes, como lo demuestran varias ciudades del aprendizaje de la UNESCO, como Espoo en Finlandia. Espoo subvenciona a organizaciones de la sociedad civil para que presten servicios a los educandos, incluidos deportes, música y actividades extraescolares (UNESCO, 2015).

Recuadro 2.7 EL ALTV en la práctica Financiar la educación de adultos La Recomendación sobre el Aprendizaje y la Educación de Adultos de 2015 sugiere que los Estados Miembros establezcan incentivos para facilitar el aprendizaje. Muchos países han actuado de acuerdo con esta orientación. Por ejemplo, en Serbia se modificó la Ley de Educación de Adultos para que las finanzas de la educación de adultos figuren en los presupuestos nacionales, provinciales y locales. En la República Popular China el gobierno nacional ha promovido el establecimiento de centros de educación de adultos del sector privado y una mayor colaboración entre organizaciones privadas y escuelas. En Polonia se creó un Fondo Nacional de Formación en 2014 para incentivar la formación dirigida por el empleador ofreciendo financiación para cubrir los costes de formación. Otras iniciativas nacionales han buscado facilitar un enfoque de abajo hacia arriba para financiar el aprendizaje y la educación de adultos (AEA), como el sistema de financiamiento competitivo en Indonesia, que invita a las instituciones educativas no formales a solicitar subvenciones gubernamentales individualmente. Fuente: UIL, 2016b.

2.2.5. Recopilación de datos para la formulación de políticas basadas en pruebas

Los datos relevantes sobre las oportunidades de ALTV y las tasas de participación pueden ayudar a los responsables de la formulación de políticas a centrar sus esfuerzos para apoyar de manera eficaz a las poblaciones desatendidas, comprender dónde –e idealmente por qué– las oportunidades de ATLV han sido inconsistentes e identificar cualquier sinergia potencial o necesidad de intervención.

La información sobre la política de ALTV y sus efectos proviene de diferentes fuentes de datos. Estos incluyen censos nacionales y unidades estadísticas regionales; datos administrativos reportados por escuelas y otras instituciones educativas; encuestas especializadas sobre aspectos del ALTV basadas en muestras individuales, familiares o escolares; informes de proveedores no gubernamentales o empresas del sector privado; y análisis encontrados en publicaciones revisadas por pares. Sin embargo, el principal desafío es identificar evidencia relevante y sólida relacionada con diferentes aspectos del ALTV: provisión, acceso, participación, finalización, calidad, financiación, procesos de aprendizaje y resultados del aprendizaje.

Recuadro 2.8. El ALTV en la práctica Fuentes de datos internacionales En las últimas décadas han surgido varios esfuerzos para medir el ALTV, incluido el Composite Learning Index (CLI) [Índice de Aprendizaje Compuesto ] producido por el Canadian Council on Learning (CCL) [Consejo Canadiense de Aprendizaje] y los European Lifelong Learning Indicators (ELLI) [Indicadores Europeos de Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida] desarrollados por la Fundación Bertelsmann. Si bien ambas iniciativas se suspendieron desde entonces, sirven para ilustrar una variedad de posibles fuentes de datos de ALTV, así como los desafíos asociados con el monitoreo de tal diversidad de aprendizaje. El CLI fue una medida anual de progreso en el ALTV, conceptualizado en términos de las cuatro dimensiones principales del aprendizaje identificadas en el Informe Delors: aprender a conocer, hacer, vivir juntos y ser (Delors, 1996). El CLI clasificó 17 indicadores y 26 medidas estadísticas que pretendían reflejar las múltiples modalidades en las que aprenden los canadienses: en la escuela, en el hogar, en el trabajo o dentro de la comunidad (UNESCO-IBE, 2022). Los ELLI también se basaron en los cuatro pilares de Delors y describieron los niveles de ALTV entre los países europeos. Combinaron 36 variables para reflejar una amplia gama de actividades de ALTV, incluidas las tasas de participación en la educación y la capacitación formales, las competencias en alfabetización (PISA), los empleados que participan en cursos de formación profesional continua (CVT, por sus siglas en inglés), los gastos en las políticas del mercado laboral y la participación de la comunidad a través de actividades culturales, entre otros. El ELLI-Index hizo hincapié en los resultados económicos y sociales conocidos del aprendizaje –por ejemplo, ingresos, empleabilidad, salud de la población, así como cohesión social y democracia– y pretendía ser accesible a una amplia audiencia, incluidos los responsables de la formulación de políticas, investigadores y profesionales de la educación, educandos individuales y padres (Bertelsmann Stiftung, s.d.). Utilizando el marco de los cuatro pilares del aprendizaje, Kim (2016) construyó un Global Lifelong Learning Index (GLLI) [Índice Global de Aprendizaje a lo Largo de Toda la Vida] más adecuado para los países en desarrollo, que se basa en una serie de medidas educativas, económicas, sociales y políticas –en su mayoría cuantitativas, algunas cualitativas– disponible de fuentes internacionales.

Dado el alcance multisectorial de la política de ALTV, también se necesita información sobre las interrelaciones entre el sector educativo y otros sectores. Dicha información podría centrarse en cómo se puede aplicar el aprendizaje a la atención médica, el cuidado de los niños, la búsqueda de empleo, el aumento de la productividad y otros aspectos de la vida y el trabajo, que pueden ser invisibles para los responsables de la formulación de políticas. Tanto los datos cuantitativos como los cualitativos alimentan una política de ALTV eficaz, al igual que la información sobre la igualdad de oportunidades de ALTV. Se necesita experiencia para garantizar el procesamiento y análisis cuidadosos de los datos, así como su visualización en diferentes formatos.

Un aspecto crítico para la adopción exitosa de un modelo de ALTV basado en pruebas es establecer mecanismos que monitoreen y evalúen la política de ALTV de manera sistemática y continua. Esto no solo permite a los países satisfacer mejor las necesidades de ALTV de todos los grupos, sino que también contribuye a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que destaca la importancia del ALTV para el desarrollo sostenible y exige esfuerzos para monitorear el ALTV y garantizar su calidad. El ‘monitoreo’ es una “recopilación continua y sistemática de información para evaluar el progreso hacia el logro de objetivos, resultados e impactos” (Mcloughlin y Walton, 2012, p. 6), mientras que la evaluación es “una valoración, tan sistemática y objetiva como sea posible, de un proyecto, programa o política en curso o terminado, su diseño, implementación y resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el cumplimiento de los objetivos, la eficacia, la eficiencia, el impacto y la sostenibilidad del desarrollo” (OECD, 2013, p. 33).

El M&E de las políticas del ALTV debe basarse en los mecanismos de monitoreo y recopilación de datos existentes; sin embargo, en muchos países, la oferta de aprendizaje a lo largo de toda la vida está diversificada y no se presta fácilmente al monitoreo. Se debe considerar un informe periódico que presente datos sobre medidas clave del ALTV "de un vistazo" y, en etapas posteriores, se debe realizar el análisis de tendencias y patrones para identificar los principales desafíos y priorizar las medidas de mejora.

Recomendaciones generales para el proceso de monitoreo y evaluación (adaptado de Weiss, 1998)

• Debe ser una continuación de las etapas anteriores del proceso de formulación de políticas. Debe captar los principios acordados, particularmente durante las etapas de definición del problema y el diseño de políticas.
• Requiere el desarrollo de capacidades locales

Recuadro 2.9. El ALTV en la práctica Monitorear la participación en el aprendizaje y la educación de adultos (AEA) A nivel internacional, el Informe mundial sobre el aprendizaje y la educación de adultos (GRALE) monitorea el estado del aprendizaje y la educación de adultos –como una dimensión clave del ALTV– en los Estados Miembros. La edición más reciente, GRALE 4, tuvo un enfoque temático sobre participación, equidad e inclusión. Basándose en una encuesta de seguimiento completada por 160 países, el informe encontró que: la participación en AEA es desigual. Si bien ha aumentado en general desde 2015, las tasas de participación varían considerablemente y el progreso ha sido desigual no solo entre regiones sino también dentro de ellas. Muchos grupos vulnerables continúan excluidos y aparentemente están fuera del radar de los responsables de la formulación de políticas. Por lo tanto, en un tercio de los países, menos del 5 % de los adultos participan en el AEA; los cambios en la participación varían: el mayor aumento en la participación desde 2015 corresponde a las mujeres (59 % de 139 Estados miembros), seguidas de adultos desempleados (54 % de 134 Estados Miembros) y adultos sin educación ni habilidades (48 % de 136 Estados Miembro). Incluso si la participación de las mujeres está creciendo, todavía no tienen acceso a la educación en algunas partes del mundo, especialmente en las zonas rurales pobres. Dado que la mayoría de estas mujeres tienen bajos niveles de alfabetización, participan menos en programas de desarrollo profesional; una limitación importante en la participación en el AEA es la escasez de datos. Esto dificulta los esfuerzos para mejorar las tasas de participación y comprender quién no participa y por qué –ambas tareas esenciales para lograr el ODS 4 sobre educación y avanzar hacia la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible–. el progreso en política y gobernanza es insuficiente; el AEA está insuficientemente financiado. Desafortunadamente, solo el 28 % de los Estados Miembros que respondieron a la encuesta del GRALE informaron que el gasto en AEA como proporción del gasto en educación pública aumentó, el 41 % informó que no hubo progreso desde 2015 y el 17 % dijo que no sabía si había habido un cambio en el gasto en el AEA en los últimos tres años; persisten profundas desigualdades en la participación. Los grupos vulnerables continúan excluidos, lo que constituye una preocupación para su participación en el mercado laboral. Los migrantes y refugiados, los adultos mayores, los adultos con discapacidad, los que viven en áreas rurales y los adultos con bajo nivel educativo previo se encuentran entre los grupos que enfrentan las mayores barreras para participar en el AEA. Fuente: UIL, 2020.

Dado que el análisis que genera puede tener consecuencias para la continuación, redefinición o finalización de una política, el M&E es una etapa particularmente exigente del proceso de formulación de políticas de ALTV.